SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE CALABRIA - Sentenza n. 970 del 31 ottobre 2007 – Presidente f.f. Scerbo – Relatore Contino

Responsabilità amministrativa e contabile – Ente locale – danno – pagamenti – sanzione amministrativa diretta al Sindaco –  sussiste.

Responsabilità amministrativa e contabile – Sindaco – sanzione amministrativa – materia di competenza propria .

Responsabilità amministrativa e contabile – Sindaco – esimente politica – materia di competenza propria – non sussiste – fattispecie.

Poiché l'obbligazione di pagamento della contravvenzione, ai sensi della l. 689 del 1981, incombe in solido alla persona giuridica e al legale rappresentante della stessa, con facoltà dell'autorità che commina la sanzione di rivolgersi all'una o all'altro, è da ritenersi liberalità indebita, fonte di danno erariale, il pagamento della sanzione a carico del bilancio del Comune a seguito di una richiesta di pagamento rivolta alla persona fisica del Sindaco, pur nel suo ruolo di rappresentante legale dell'Ente.

Rappresenta materia di competenza propria del Sindaco quella afferente alle sanzioni, a lui dirette, comminate da altra autorità ai sensi della l. 689/1981.

Non è invocabile dal Sindaco l’esimente politica quando abbia agito nell’esercizio di funzione propria, in carenza di buona fede.

   
Il Comune non si accolli le sanzioni pecuniarie dirette al Sindaco ai sensi della legge 689/1981.

La sentenza che si commenta pone in evidenza la questione della titolarità, e parallelamente della intrasferibilità sul bilancio comunale, dei costi susseguenti all'applicazione di sanzioni amministrative, in base alla legge n. 689 del 1981. Si tratta della legge che disciplina le violazioni punite con sanzioni amministrative, e cioè gli illeciti per la cui punizione si attribuisce un potere sanzionatorio alla pubblica amministrazione.
    Quando  viene rilevato un illecito amministrativo depenalizzato - nel caso presente la mancata tenuta del registro di carico e scarico dello smaltimento rifiuti (DLgs. 22 del 1977) e in altri casi ad esempio la mancata richiesta di autorizzazione al conferimento della acque reflue (è il caso della sentenza Corte dei conti Sez. Reg. Abruzzo n. 472 del 2005) o l’ apertura di una discarica di rifiuti in una zona sottoposta a vincolo - sorge un diritto di credito della p.a. verso il contravventore (art. 14 della legge n. 689 del 1981), il quale può estinguere la propria obbligazione avvalendosi del pagamento in misura ridotta, ovvero, se ritiene infondato e/o illegittimo il verbale di contestazione, può presentare scritti difensivi e documenti all'autorità competente a ricevere il rapporto e a chiedere, altresì, di essere sentito (art. 18, comma 1°, legge n. 689 del 1981).
    Per quanto qui interessa, si deve evidenziare che la giurisprudenza della Cassazione penale (Sez. III sentenza n. 28674 del 25 marzo – 1 luglio 2004) ha escluso che dovesse rispondere del reato il dirigente preposto al servizio dei rifiuti, dal momento che la responsabilità andava addebitata al sindaco.  
    Nell'occasione si è affermato che il sindaco, quale organo di vertice cui è demandata la vigilanza dell'operato del Comune risponde penalmente del reato di apertura di una discarica abusiva in una zona vincolata, a nulla rilevando che al relativo servizio fosse stato preposto un dirigente.  
    Tale impostazione si basa sulla affermazione che il sindaco va esente da responsabilità solo per quelle condotte che rientrano nell'ambito esecutivo gestionale riservato ai dirigenti amministrativi (Cass. sez. III, n. 8530 del 4.3.2002).
La Cassazione ha anche affermato (Sez. 1, Sentenza n. 3116 del 03/04/1996) il principio secondo il quale “la responsabilità dell'illecito amministrativo compiuto da soggetto che abbia la qualità di legale rappresentante della persona giuridica grava sull'autore del medesimo e non sull'ente rappresentato, il quale è solo solidalmente obbligato al pagamento delle somme corrispondenti alle sanzioni irrogate”, e che ciò vale anche rispetto alla posizione del Sindaco, che, essendo il legale rappresentate del Comune, è tenuto all'osservanza delle norme imperative in materia di adempimenti correlati ai rapporti di lavoro dei dipendenti dell'ente territoriale.
    La conseguenza è che, una volta individuato nella persona del Sindaco il soggetto responsabile delle infrazioni riconducibili alla sfera delle attività del Comune, incombe a lui personalmente la prova del “venir meno della propria responsabilità personale per essere affidato il compimento delle attività medesime ad altra o altre persone fisiche, nei confronti delle quali egli, in ragione della particolare struttura ed organizzazione dell'ente, non debba esercitare diretta vigilanza”.
    In altre parole, il Sindaco, per la sua qualità di rappresentante legale dell'ente pubblico, va esente da responsabilità solo quando dimostra, per la compiutezza delle direttive impartite, di non dover esercitare alcuna diretta vigilanza sul personale degli uffici competenti.
    Dall’altro versante del problema, si è evidenziato nella decisione in commento e nella già citata Sez. Abruzzo n. 472 del 2005, che costituisce pagamento indebito, da parte degli organi del Comune, quello relativo alle sanzioni amministrative, contestate personalmente al sindaco per la sua qualità di legale rappresentante dell'ente, ma anche quello relativo alle sanzioni amministrative per le quali, a seguito di efficace dimostrazione da parte del sindaco della imputabilità dell'illecito a carico del responsabile dell'ufficio al quale erano state impartite le necessarie direttive del sussistere di personale responsabilità di specifico dirigente; deve dunque, in ogni caso, rispondere personalmente l'autore del fatto e non la persona giuridica che dal quel fatto era stata danneggiata.
    Nel far gravare sul bilancio comunale gli oneri nascenti da illecito amministrativo si trasferisce indebitamente sulla collettività la conseguenza di comportamenti reprensibili, collettività che, di fatto, viene sanzionata per condotte illecite realizzate dal rappresentante o da un dipendente del Comune. Si tenga presente che all'art. 3 della legge n. 689/81 è chiaramente detto che  “ Nelle violazioni cui è applicabile una sanzione amministrativa, ciascuno è responsabile della propria azione o omissione cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa”.
    Non vale in senso contrario la considerazione che, nell’illecito amministrativo, il Comune è obbligato in solido con il sindaco contravvenzionato.
    Tale obbligazione solidale è stata peraltro revocata in dubbio nel precedente della Sezione abruzzese, con la considerazione che avendo il legislatore ritenuto di dover introdurre, in alcune norme successive (ad es. l. n. 146/1990 art. 4 comma 4) un'esplicita disposizione in questo senso, essa non sarebbe stata necessaria se la solidarietà degli enti pubblici fosse derivata automaticamente dal citato terzo comma dell'art. 3 della legge n. 698 del 1981.
    Si segnala inoltre che la Corte costituzionale ha stabilito (con la sentenza n. 340 del 2001) che, in tema di sanzioni amministrative a carico di dipendenti o amministratori pubblici, va esclusa l'esistenza di una generale estensibilità della responsabilità o solidarietà degli enti (a differenza della solidarietà per il risarcimento del danno a terzi), per non vanificare  l'obbligo derivante sui predetti soggetti, legati da un rapporto di servizio con l'amministrazione pubblica.
    E’ infine condivisibile quanto ha precisato la stessa Cassazione (sez. I, Sentenza n. 7351 del 30 maggio 2001), che ha ricordato che “le sanzioni amministrative rientrano tra quelle sanzioni repressive per le quali è richiesta, oltre alla capacità di intendere e volere la colpa o il dolo (artt. 2 e 3 della legge n. 689 del 1981) e che conseguentemente una persona giuridica non può considerarsi autore della violazione alla quale la legge riconnetta dette sanzioni, ma ha ribadito che, ai sensi dell'art. 6 della legge n. 689 del 1981, è obbligata in solido per le violazioni commesse, ‘nell'esercizio delle proprie funzioni o incombenze’, dal suo rappresentante o dai suoi dipendenti, con diritto di regresso nei confronti degli stessi; a tal fine non è sufficiente che l'attività di questi sia imputabile alla persona giuridica ma occorre anche che sia posta in essere nell'interesse della stessa …» .
    Bisogna chiedersi pertanto quale spazio abbia una ricostruzione di comportamenti omissivi di norme che tutelano il territorio, le acque e in definitiva la salubrità dell’ambiente (per richiamare le ipotesi di sanzione più ricorrenti) nel senso di attività “possa essere stata posta in essere nell'interesse dell'ente pubblico”. Ad avviso di chi scrive questo spazio è pressoché inesistente.
    Piuttosto la sentenza in commento non approfondisce il profilo del mancato esperimento dell’azione di regresso nei confronti del Sindaco da parte del Comune, considerando tale omissione come significativo al fine dell’apporto causale considerando che tale azione avrebbe potuto eliminare l’attualità del danno. 
    Resta da osservare che la notifica del verbale di contestazione  effettuata nei confronti personalmente del Sindaco non può valere anche come notifica nei confronti del Comune inteso come ente giuridico; ciò si deduce inequivocamente dal primo comma dell'art. 14 della legge n. 619/1981, che stabilisce l'obbligo della contestazione (da notificare poi nel termine indicato dal successivo comma ) “ tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido “.