SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE LOMBARDIA - Sentenza n. 448/2007 del 5 settembre 2007 –Presidente Nicoletti – Relatore Atelli

S.p.A. partecipata al 30% da un ente pubblico locale – Project Manager - Giurisdizione della Corte dei conti – Sussistenza

Sussiste la giurisdizione della Corte dei conti nei confronti dei vertici operativi di una S.p.A. partecipata nella misura del 30% da un ente pubblico, in quanto tale quota azionaria deve ritenersi sufficiente – alla luce delle direttive comunitarie (nella specie, direttive CEE n. 90/531 e 93/38), oltre che in base al disposto dell’art. 3, comma 28, del D.lgs. n. 163 del 2006 – a far sì che tale società possa essere qualificata come «impresa pubblica», sulla quale le amministrazioni aggiudicatrici possono esercitare, direttamente o indirettamente, un'influenza dominante.

La giurisdizione della Corte dei conti nei confronti di una S.p.A. partecipata da un comune *.

Com’è noto, la responsabilità amministrativa riguarda unicamente coloro che abbiano un rapporto di servizio con una struttura pubblica,e che abbiano causato un danno economico ad una p.a. (art. 52 del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 - T.U. delle leggi sulla Corte dei conti).

Il problema relativo alla sussistenza di tale rapporto di servizio si è posto con riguardo agli amministratori e dipendenti degli enti pubblici economici (quelli, cioè, che svolgono attività imprenditoriale). Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, chiamate a pronunziarsi in proposito, avevano inizialmente affermato che la giurisdizione della Corte dei conti era da ritenersi sussistere solo limitatamente agli atti che esorbitassero dall'esercizio imprenditoriale proprio di questi enti, e si ricolleghino dunque a poteri autoritativi di autorganizzazione, restandone invece escluse le attività d’impresa,svolte in regime di diritto privato (Cass. civ., SS.UU., 2 marzo 1982, n. 1282; id., 21 ottobre 1983, n. 6178; id, 11 febbraio 2002, n. 1945/ord.; id, 20 febbraio 2003, n. 2605/ord.).

Di recente, tuttavia, la medesima Cassazione ha rimeditato tale orientamento; con l’ordinanza n. 19667 del 22 dicembre 2003, la Corte Suprema ha affermato, infatti, che esiste la giurisdizione della Corte dei conti in ordine agli illeciti commessi da amministratori e dipendenti che abbiano cagionato danni agli enti pubblici economici da cui dipendono. Ha ritenuto, la Suprema Corte, che l’adozione di forme privatistiche per l’organizzazione dell’ente pubblico o per la sua attività, in ogni caso non potrebbe certo avere l’effetto di trasformare il denaro amministrato, che è pubblico – in ragione del suo provenire dalla finanza pubblica - in denaro “privato”, del cui buon uso sia come tale consentito disinteressarsi.

Tale nuova linea interpretativa della Corte regolatrice della giurisdizione - ribadita in numerose pronunzie successive - è molto importante per le autonomie locali, specie in questi ultimi tempi, nei quali sempre più diffusa è la tendenza alla c.d. “esternalizzazione” dei servizi locali, spesso erogati da figure soggettive, pubbliche ma anche private, distinte in ogni caso dall’ente pubblico di riferimento.

La successiva decisione della Cassazione intervenuta nell’argomento, infatti, riguarda non a caso proprio gli enti locali. Nella sentenza n. 3899 del 26 febbraio 2004 le Sezioni Unite della Cassazione hanno affermato l'esistenza di un rapporto di servizio – e quindi della giurisdizione contabile - tra un comune e una società per azioni il cui capitale era detenuto in maggioranza dallo stesso comune, che a tale società aveva affidato in concessione il servizio frigorifero e gli spazi utili al servizio stesso. In particolare, le Sezioni Unite hanno rilevato che il rapporto tra l’ente locale e la società in tali casi è caratterizzato “…dall’inserimento del soggetto esterno nell’iter procedimentale dell’ente pubblico come compartecipe dell’attività a fini pubblici di quest’ultimo”: il che, appunto, costituisce il presupposto “per l’assoggettamento alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità patrimoniale per danno erariale”.

Nello stesso senso sono le considerazioni espresse dalla Corte di Cassazione nell’ordinanza n. 12192 del 2 luglio 2004, che analogamente ha dichiarato la giurisdizione della Corte dei conti su una società, costituita da un ente pubblico (ACI) per la gestione dei parcheggi a pagamento su suolo comunale; hanno osservato i giudici, nell’occasione, che la società “… in quanto incaricata della gestione operativa della sosta a pagamento sul suolo comunale e dei parcheggi a pagamento, ha riscosso i proventi derivanti da tale gestione e quindi le somme di pertinenza del comune, da destinare alle finalità pubbliche indicate dall’art. 7, comma 7, del codice stradale”.

Si segnala, nello stesso senso, la decisione 9096 del 3 maggio 2005, nella quale le Sezioni unite, nel prendere atto della esistenza di società per azioni che costituiscono "istituzione pubblica", hanno perciò affermato che la gestione di questa società è sottoposta alla giurisdizione della Corte dei Conti. Ancora, vedasi Cassazione civile, SS.UU., 25 maggio 2005, n. 10973.

Successivamente, con l’ordinanza n. 20132 del 12 ottobre 2004, la medesima Corte di Cassazione a Sezioni Unite è andata anche oltre i principi di cui innanzi, laddove ha affermato che rientrano nella giurisdizione della Corte dei conti i giudizi di responsabilità amministrativa, per danno erariale, in relazione a fatti commessi anche dall’amministratore di un ente privato, destinatario di contributi vincolati, distratti irregolarmente dal fine pubblico cui sono destinati. La Cassazione chiarisce qui che per la sussistenza del rapporto di servizio con l’ente pubblico è sufficiente che un soggetto (sia pure privato) venga investito dello svolgimento, in modo continuativo, di una determinata attività in favore della pubblica amministrazione, con inserimento nell'organizzazione della medesima e con particolari vincoli ed obblighi diretti ad assicurare la rispondenza dell'attività stessa alle esigenze generali cui è preordinata, restando dunque irrilevante il titolo giuridico col quale avvenga tale investimento.

Da ultimo, con la sentenza 1° marzo 2006, n. 4511, le Sezioni Unite della Cassazione hanno chiarito che la Corte dei Conti può condannare anche i soggetti privati che ricevono indebitamente finanziamenti pubblici per la loro attività (privata). Più in particolare, ha osservato la Suprema Corte che, in tema di riparto di giurisdizione tra Giudice ordinario e Giudice contabile, "… il baricentro si è spostato dalla qualità del soggetto (privato o pubblico) alla natura del danno e degli scopi perseguiti, cosicché ove il privato, per sue scelte, incida negativamente sul modo d’essere del programma imposto dalla pubblica amministrazione, alla cui realizzazione egli è chiamato a partecipare con l’atto di concessione del contributo, e la incidenza sia tale da potere determinare uno sviamento dalle finalità perseguite, egli realizza un danno per l’ente pubblico (anche sotto il mero profilo di sottrarre ad altre imprese il finanziamento che avrebbe potuto portare alla realizzazione del piano così come concretizzato ed approvato dall’ente pubblico con il concorso dello stesso imprenditore), di cui deve rispondere dinanzi al giudice contabile". Analoghi concetti sono stati espressi dalle medesime SS.UU. nella successiva pronunzia, n. 22513 del 20.10.2006 (e sempre in fattispecie di erogazione di contributi pubblici a privati).

L’innovativa posizione del Giudice regolatore della giurisdizione è stata pienamente ed immediatamente fatta propria dalla stessa giurisprudenza della Corte dei conti: possono ricordarsi, in particolare, Corte dei conti, Sezione seconda centrale d'appello, sentenza n. 176 del 27.5.2004; Sezione terza centrale d'appello, sentenza n. 682 del 23.12.2004; Sezione giurisdizionale Piemonte, sentenza n. 309 del 10.6.2004; Sezione giurisdizionale Lazio, sentenza n. 2050 del 12.7.2004; Sezione giurisdizionale Marche, sentenza n. 1137 del 15.7.2004; Sezione giurisdizionale Trentino Alto-Adige (Trento), sentenza n. 111 del 27.12.2004 (ma vedasi, anche, Sezione giurisdizionale Marche, sentenza n. 469 del 2002, precedente a quelle della Cassazione prima ricordate, sulla giurisdizione nei confronti di dipendente di una S.p.A. a capitale pubblico).

La sentenza in commento, dunque, rappresenta un ulteriore, ennesimo esempio di tale nuova posizione della giurisprudenza, la quale indubbiamente esalta e realizza le finalità ultime della giurisdizione di responsabilità assegnata dalla Costituzione al Giudice contabile ma interessa, nello stesso tempo, gli stessi amministratori. Ed infatti, se si considera che sempre più spesso le amministrazioni locali ricorrono, per l’esercizio di servizi pubblici e persino per talune attività istituzionali, a moduli organizzativi privatistici, è bene che gli amministratori abbiano chiara la consapevolezza che la scelta di tali moduli non li deresponsabilizza, imponendo anzi loro precisi doveri di vigilanza e di tutela del patrimonio comunale, del quale fanno parte a pieno titolo azioni e quote sociali.

* Il presente commento riporta, in sintesi, la relazione tenuta dallo stesso autore al Convegno di studi “Enti locali e Corte dei conti: controlli, adempimenti e responsabilità”, organizzato dal Centro studi di Savona e svoltosi a Savona il 19 ottobre 2007.